15 ene. 2015

El bono de formación: ¿cómo dejar de ser promesa electoral?

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Quizás se acuerden de la mochila austriaca, la estrella fugaz de la reforma laboral del 2010. Descansa en paz en el cementerio de las promesas incumplidas. Su acta de defunción se basó en un triste informe. Una “pseudo-evaluación” muy a medida de un gobierno que, en el fondo, no creía mucho en las innovaciones laborales.
En el programa electoral del partido hoy en el gobierno, también aparecía una estrella foránea: el bono de formación. No tardó en colocarse en una disposición de otra reforma laboral (la del 2012). ¿Seguirá el mismo camino que su pariente, la mochila austriaca?
Puede. Pero si ha de ser así, que tenga una muerte digna, o todo lo contrario, una vida corta o larga pero fecunda.



Quizás se acuerden de la mochila austriaca, la estrella fugaz de la reforma laboral del 2010. Descansa en paz en el cementerio de las promesas incumplidas. Su acta de defunción se basó en un triste informe. Una “pseudo-evaluación” muy a medida de un gobierno que, en el fondo, no creía mucho en las innovaciones laborales.
En el programa electoral del partido hoy en el gobierno, también aparecía una estrella foránea: el bono de formación. No tardó en colocarse en una disposición de otra reforma laboral (la del 2012). ¿Seguirá el mismo camino que su pariente, la mochila austriaca?
Puede. Pero si ha de ser así, que tenga una muerte digna, o todo lo contrario, una vida corta o larga pero fecunda.
El escenario
Que en España se necesita invertir más y mejor en formación de adultos es algo en lo que hemos insistido en varias entradas (por ejemplo, (1) , (2) , (3) o (4)). Indudablemente, las deficiencias educativas y formativas de nuestra población son grandes (recuerden los resultados desastrosos que obtuvimos en el PIAAC, el examen de PISA para adultos (5)). Pero es que además, quienes más necesitan de esta formación son precisamente los que menos la adquieren. Véase sino en el siguiente gráfico cómo la participación de nuestros desempleados en formación, reglada y no reglada, cae muy fuertemente con la edad.
Grafico_EPA_parados_formacion_Edad
Estos problemas de infra-inversión y una distribución tan desigual en la formación de adultos, justifican que los gobiernos acaben eligiendo algún tipo de instrumento para intentar aliviarlos.
¿Qué hizo este gobierno?
Pues bastante. En su programa electoral del 2011, el PP prometía:
“Recuperaremos la formación como primera política activa de empleo” y
“Haremos efectivo el derecho individual a la formación permanente y la recualificación de los trabajadores a lo largo de toda su vida laboral mediante la implantación de un bono formación, la apertura de la oferta formativa y la evaluación rigurosa de la efectividad de las políticas activas de empleo (Apartados 7 y 8 de la subseción 2.2. “Formación profesional para el empleo”, pp- 87-90)
Básicamente la idea era que si el sistema funcionaba de forma ineficiente era porque unos pocos se habían beneficiado sobremanera del régimen de exclusividad de las subvenciones a la oferta formativa. Además se trataba de cambiar a un modelo más orientado hacia la demanda, con ingredientes como los permisos, la cuenta personal y el cheque de formación, tal como funciona en varios países o regiones de Europa. Finalmente, también se mostró la intención de que el sistema viniera reforzado por fin por una evaluación como dios manda.
El mandato arrancó aplicando el lema: “no importa cuánto se gasta, sino cómo”. Así, igual que en otras políticas sociales, primero recorte, y luego reforma. En consecuencia para empezar disminuyó drásticamente el gasto en formación para el empleo: un 35% entre 2011 y 2014 (un 87% de la contribución del estado y  una disminución del 10% las aportaciones vía cuotas de formación)(6). Y luego, se puso a cumplir progresivamente con su programa, e incluso como bien saben nuestros lectores, se fue más allá en muchos más temas, con la reforma laboral del 2012. En cualquier caso, ésta establecía que
“El gobierno y los interlocutores sociales evaluarán la conveniencia de crear un cheque de formación destinado a financiar el derecho individual a la formación de los trabajadores(Disposición final tercera de la Ley 13/2012)”
Luego vendrían más leyes y acuerdos, de tal forma que a 1 de enero del 2015 se supone que pasó a ser operativo un nuevo sistema de fp para el empleo, cuyas características podrán ver detalladas aquí. Verán en el punto 6 que se habla de “la introducción de la posibilidad de instrumentar un cheque-formación para trabajadores desempleados con el objetivo de proporcionarles la formación que necesitan para mejorar su empleabilidad.
En fin anoten, ya no iría destinado a todos los trabajadores, sino sólo a los desempleados. Pero este retortijo de la “introducción de la posibilidad de instrumentar”, la verdad que suena mal, y que quieren que les diga: me recuerda el pobre destino de la mochila austriaca.
Claro que hay personas interesadas en que el gobierno simplemente no de a luz al engendro. Son los más perjudicados por esta reforma. Arguyen que los trabajadores no saben decidir y elegir por si sólos la senda de formación que más les conviene, y que la base de los cheques de formación es pura ideología equivocada (Nota 1)
Todo esto puede ser cierto, pero antes de dejarlo en el ámbito “ideológico”, ¿por qué no hacer política basada en la evidencia (propia)?
Un experimento a la suiza
¡Hagamos un experimento! y tomemos nuestra decisión sobre si aplicar o no el bono en la práctica en función de los resultados que obtengamos! Ya sé que no estamos acostumbrados. No temen, no seríamos los primeros.
Por ejemplo, en Suiza (un país que suele hacer las cosas bien en materia laboral y educativa) a mediados de la década pasada desarrollaron un experimento a gran escala para evaluar si merecía la pena instaurar un bono para la formación de adultos.
Aunque los bonos o cheques de formación se extiendan por toda Europa, Suiza ha sido una de las primeras en realizar un periodo de implantación piloto en la práctica, a modo de experimento. Lo que le resultó muy útil para contrastar si este tipo de política activa era implementable y bajo qué reglas. Una evaluación ex-post, cuando ya se aplica la política activa de forma universal, resulta evidentemente mucho más limitada, al no disponer de grupo de control.
Dolores Messer y Stefan Wolfer explican muy bien como se hizo este experimento y sus principales resultados. En el año 2006, unas 2400 personas se beneficiaron de un sistema de bonos de formación para que pudieran seguir el curso de su elección en un período de 6 meses. Otras 14.000 personas formaron parte de la muestra de control.
Ninguno de los dos grupos supieron en ningún momento que formaban parte de un experimento. El grupo de tratamiento se dividió en seis grupos según recibieran o no asesoramiento para la elección del curso y según el valor de bono (200, 750 o 1500 francos suizos). El seguimiento de los participantes en el experimento se hizo con la EPA Suiza que entrevista a las personas seleccionadas en su muestra durante 5 años sucesivos.
El problema, claro está, se situaba en intentar que el escenario sea lo más real posible, aunque la política activa no se aplicase aún en la práctica. Cada uno de los beneficiarios recibió una carta de la Oficina Federal Suiza de Estadísticas con el bono para la formación, diciendo que sería una recompensa por participar en la EPA. La mitad de los beneficiaros recibieron un número de teléfono donde recibirían un asesoramiento gratuito si lo deseasen.
Messel y Woffers intentaron contestar a cuatro preguntas. En primer lugar, si los bonos tuvieron un impacto positivo en la adquisición de formación de los beneficiarios. La segunda pregunta se refería a la importancia del peso muerto (deadweight loss) de los bonos. Esto es, el porcentaje del valor del bono que los beneficiarios hubieran pagado en cualquier caso para adquirir la formación (aunque no hubiesen recibido el bono). Para contestar a esta pregunta simplemente comparan los valores esperados de participación en la formación entre los miembros del grupo de control y el de tratamiento.
Para toda la población obtienen un aumento significativo de 6 puntos porcentuales en la participación en cursos de formación. El peso muerto estimado resultó francamente elevado: un 60% de los que utilizaron el bono, se hubieran formado de cualquier manera. En media, el peso muerto equivaldría a un 50% del valor del bono. Pero observan una relación significativamente positiva entre el peso muerto y el nivel educativo. Los menos educados utilizaron menos los bonos, pero más de 2/3 lo hicieron en “bona fide”, mientras que los universitarios utilizaron mucho más el bono, pero con un peso muerto en el 91% de los casos.
La “sensilibidad” de la participación en la formación al valor de los bonos es significativamente positiva. Como dice el título del artículo: ¡El dinero importa¡ Y, finalmente, ¿cómo influye el asesoramiento de los cursos de formación existentes? Los efectos del asesoramiento no resultaron significativos, quizás porque el no fue activo, sino que los beneficiarios debían solicitarlo por iniciativa propia.
Experimentos similares se han realizado en otros países como Holanda (6) con resultados no muy diferentes: una aumento de la participación, pero también un peso muerto considerable (un 60% ). Pero como lamenta Oosterbeek sólo tenemos evaluaciones rigurosas en los países en los que casi no se constata infra-inversión. De los demás, no se puede decir gran cosa, …
 Conclusiones
Creo que tenemos aquí una buena ocasión de arrancar por fin el siglo XXI, y empezar a aplicar políticas sociales basadas en la evidencia. Los países más avanzados llevan tiempo haciéndolo y algunos lo han incorporado a sus estrategias políticas: esto es, sólo se financian políticas públicas de las que se tiene evidencia que funcionan  (vean por ejemplo aquí cómo actúa la Administración de Obama en materia de aplicación y evaluación de políticas sociales).
Así que, si alguien está a la escucha: ¿por qué no realizan Vds. un experimento con el bono o cheque de formación? Convoque a un grupo de expertos en Economía Experimental, que los tenemos y muy buenos. Qué les hagan el diseño.  Y luego, cuando tengan los resultados póngalos a disposición de la comunidad científica. El experimento no les costará tanto, desde luego infinitesimalmente menos que si no lo llevaran a cabo. ¿A qué esperan? ¡Hagan funcionar la inteligencia colectiva!

Nota:
1. Javier López ha escrito una serie de entradas muy interesantes sobre bonos, cheques y cuentas de formación que recomiendo vivamente leer (1), (2), (3), (4) y (5). Como Secretario Confederal de Formación de CCOO plantea muchas dudas sobre la implantación en España.